Weerstandsvermogen en risicobeheersing

PS hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen. In december 2018 is het investeringskrediet verhoogd. In het weerstandvermogen is op basis van een Monte Carlo risicoanalyse een risicobedrag van € 4,0 mln. opgenomen. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend. In september 2022 is het inpassingsplan voor de MSNF onherroepelijk geworden. De volgende stap in de daadwerkelijke realisatie van de MSNF is het starten van de aanbestedingsprocedure. Hiertoe dient er voldoende investeringskrediet te zijn en een sluitende businesscase met een acceptabele terugverdientermijn. In Q4 2022 is een geactualiseerde raming gemaakt. De uitkomst hiervan is dat er een hoger investeringskrediet benodigd is. Voor het ophogen van het benodigde investeringskrediet zal aparte besluitvorming in PS worden gevraagd.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.

De geraamde kosten voor de realisatie van de MSNF zijn de laatste jaren fors zijn gestegen. De geraamde inkomsten (marktconforme canon) zijn weliswaar ook gestegen, maar minder hard dan de kosten. Daarmee is het benodigde investeringskrediet toegenomen en de looptijd van de businesscase langer dan een aantal jaren geleden. Bij besluitvorming over een hoger investeringskrediet zal ook ingegaan worden op de looptijd van de businesscase en de financieringsrisico’s. Vooralsnog is de insteek om de risicoreservering in het weerstandsvermogen onveranderd te laten. Eventuele tegenvallers in de businesscase kunnen opgevangen worden binnen de looptijd van de erfpachtovereenkomst (80 jaar). Om te voorkomen dat de looptijd over de 80 jaar heen gaat worden verschillende beheersmaatregelen genomen.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

Voorafgaand aan besluit over het ophogen investeringskrediet:

• In overleg treden met partners om de businesscase en het risicoprofiel voor de provincie hanteerbaar te maken.
• Het bewerkstelligen van voor de provincie acceptabele risico’s met betrekking tot de looptijd van de businesscase en bijbehorende financiële risico’s.

Aanbestedingsfase: voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• Er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk.
• Met de bedrijven binnen het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten.
• Er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.

Realisatie- en exploitatiefase:

• Begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling.
• Periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS.
• Voor de monitoring van de voortgang wordt aangesloten bij de reguliere P&C cyclus.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van het omzetniveau en soort overtreding.

De gegevensverwerkingen die plaatsvinden binnen de provincie hebben met name betrekking op medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is ongewijzigd omdat in 2022 is gebleken dat de borging van privacy nog om meer aandacht en acties vraagt. De financiële impact is verhoogd naar aanleiding van een interne AVG-compliance analyse. De uitkomsten zijn gekwantificeerd aan de hand van het boetebesluit van de Autoriteit Persoonsgegevens. De interne audit op de Wet politie gegevens laat ook een verhoogd risico zien. Een verbeterplan voor implementatie van deze wet is opgestart.

De eerder ingevoerde maatregelen zijn komen te vervallen door ondercapaciteit binnen het privacy werkveld.

Wel heeft de provincie de beheersmaatregelen gepland:

• Op de risicovolle processen wordt een Data Protection Impact Assessment (risicoanalyse) uitgevoerd.
• Het verwerkingsregister zal worden geactualiseerd.
• De implementatie van de Wet politie gegevens zal plaatsvinden.
• Er zal een onderzoek uitgevoerd worden naar de benodigde expertise en capaciteit om aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.

De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent.

Door de toenemende digitalisering – in de bedrijfsvoering, maar steeds meer in de primaire processen - worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden.

Het aantal informatiebeveiligingsincidenten blijft toenemen, dit aantal is in 2022 verdubbeld ten opzichte van 2021. Te noemen oorzaken hebben betrekking op wereldwijde cyberdreigingen, softwarematige kwetsbaarheden en onbewust/onbekwame medewerkers. In het bijzonder vraagt geheime en vertrouwelijk informatie binnen de organisatie (die alleen toegankelijk mag zijn voor de geautoriseerde) de aandacht. Ook onjuiste of onvolledige informatie kan direct invloed hebben op maatschappelijke inrichtingskeuzes.

De kans op het voltrekken van het risico blijft 20%, gezien de snelle ontwikkelingen, implementatie voortgang en de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit. De financiële impact neemt in verhoogde mate toe, een cyberaanval kan direct leiden tot een ernstige verstoring van kerntaken van de provincie. Indirecte kosten kunnen betrekking hebben op extra personele inzet en/of vervanging van IT-apparatuur.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen ingevoerd:

• (Verdere) implementatie van ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO).
• Implementatie van het internationale normenkader ISO 27001.
• Uitvoering van risicomanagement op basis faciliteiten van informatieverwerking.
• Uitvoering en implementatie van het uitvoeringsplan Digitale weerbaarheid.
• Bewustwording binnen de organisatie vergroten.

PS hebben in 2014 besloten om te investeren in een paviljoen op het Floriadeterrein. Vervolgens zijn zowel het ontwerp als de berekening voor de benodigde investering opgesteld. Uit die berekening bleek dat het oorspronkelijk beschikbare krediet niet toereikend was. In december 2017 is door PS besloten om het investeringskrediet te verhogen. Tevens is vastgesteld dat een risicoreservering van € 1,1 mln. benodigd is, gebaseerd op de uitgevoerde risicoanalyse. In 2019 heeft de aanbesteding van de bouw plaatsgevonden. De bouw van het Innovatiepaviljoen is medio 2020 gestart en de oplevering en ingebruikname vond plaats in juni 2021. Er is een risicoanalyse gemaakt die gedurende de bouw en de exploitatie regelmatig is geactualiseerd. De bouwfase is in 2021 afgerond en het paviljoen werd in juni 2021 geopend, in een periode vol met corona beperkingen en vervolgens een half jaar binnen de hekken van de Floriade. Food Forum blijft functioneel onderdeel van de Flevo Campus. Als input voor de begroting 2024 zal een scenariostudie worden afgerond over de toekomst van Food Forum. Bij het (voorgenomen) behoud van het pandminimaal tot 2030, moeten afschrijving, beheer en onderhoud structureel worden geregeld. In december 2022 zijn de bouwhekken rondom het Floriadeterrein verwijderd, is de Weerwaterbrug geopend en is een bushalte nabij het pand gerealiseerd. Hierdoor is het pand voor het eerst goed en goedkoop bereikbaar. Ook het Natural Pavilion en Haddocks worden in gebruik genomen, waardoor er meer mensen op en rond de campus zijn. We maken verschillende scenario’s voor wat dit kan betekenen voor kosten en opbrengsten. Daarnaast wordt een meerjarenbegroting gemaakt voor gebruik en programmering in het pand.

Wij onderkennen nog risico’s die betrekking hebben op de exploitatiefase en de fase na afloop van de Floriade. De voornaamste risico's zijn:

• Afhankelijk van het toekomstige gebruik van het pand bestaat het risico dat de omzetbelasting over de bouwkosten (deels) niet verrekenbaar of compensabel is (kostenverhoging). Bij behoud van het pand tot minimaal 2030 is dit risico nihil, ervan uitgaande dat het pand – evenals tot en met 2022 het geval was – (vrijwel) geheel wordt aangewend voor btw belaste prestaties.
• Food Forum is een permanent pand op de Flevo Campus. Het is eigendom van de provincie. Er is nog geen besluit genomen over het aanhouden c.q. vervreemden van het pand. Momenteel heeft provincie Flevoland het voornemen om het pand tot minimaal 2030 in eigen beheer te houden. Daarover wordt in 2023 een voorstel voorbereid. Op dit moment is het verwachte exploitatietekort nog niet gedekt in de begroting. Het op dit moment geraamde tekort tot 2030 bedraagt circa € 1,8 mln. Dit wordt onderstaand als risico opgenomen.

Beheersmaatregelen
Voor de specifieke risico’s zijn beheersmaatregelen getroffen, zoals:

• Regelmatig wordt de exploitatie opnieuw geactualiseerd en gemonitord.
• Het paviljoen wordt (met behulp van externe expertise) zo veel mogelijk aangesloten op de marktbehoefte en behoeften van partners in de Flevo Campus.
• Een deel van de kosten kunnen mogelijk gedekt worden via projectfinanciering waardoor het jaarlijkse exploitatieverlies meer wordt beperkt.

De project overstijgende risico’s van de infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan
€ 20 mln. worden meegenomen in de risicoprofiel op concernniveau. Hieronder is per project ingegaan op de ontwikkeling van het risicobedrag.

Hogering Almere
In de Begroting 2023 was op concernniveau voor het project 'Capaciteitsuitbreiding Hogering Almere' een risicobedrag in het risicoprofiel van ca. € 0,9 mln. opgenomen.  
De uitvoering is inmiddels afgerond, maar de administratieve afwikkeling moet nog plaatsvinden. De verwachting is dat de resterende kosten binnen het beschikbare projectbudget passen. Het risico is vervallen en wordt niet meer opgenomen in het risicoprofiel.

GOBS (Groot Onderhoud Bruggen en Sluizen)
Voor het programma 'Groot Onderhoud Bruggen en Sluizen' (programma 'GOBS') was een risicoreservering in het krediet van € 5,7 mln. opgenomen. De risicoreservering is op basis van een ‘Monte Carlo analyse’ berekend tijdens de aanbestedingsfase in 2017.

De meeste installaties van de bruggen en sluizen in Flevoland zijn gedateerd en gebouwd in de tijd van de drooglegging van Flevoland 1940-1955. Het programma 'GOBS' heeft als doel deze objecten toekomstbestendig te maken inclusief de mogelijkheid om de installaties optimaal veilig en centraal te bedienen. Met als gevolg het aantal storingen te verminderen, de veiligheid te bevorderen en een kwaliteitsimpuls te creëren voor de beroeps- en recreatievaart. De planning loopt van 2016 tot en met 2024.

De 16 projecten worden ingepland afhankelijk van de prioriteit en dienen met zo min mogelijk overlast te worden uitgevoerd binnen een totaal krediet van € 59,9 mln. Het programma 'GOBS' heeft in 2021 en 2022 een aantal financiële tegenslagen moeten incasseren. Er zijn tegenvallers opgetreden en er hebben zich nieuwe tegenvallers geopenbaard. De tegenvallers tijdens realisatie van het programma 'GOBS' zetten het krediet van het programma fors onder druk. Na het renoveren van 12 van de 16 locaties is er een financieel tekort van € 12,0 mln. Dit financieel tekort is toe te schrijven aan onvoorziene omstandigheden. De belangrijkste oorzaken zijn het grondstoffen tekort ten gevolge van corona en de daarmee samenhangende prijsstijgingen, nieuwe aanvullende wet- en regelgeving, meer betonschade en de gewijzigde uitvoeringseisen voor de steigers, remming- en geleidewerken. Voor de steigers, remming- en geleidewerken is er daarnaast sprake van een onzekerheid ten aanzien van de materiaalkeuze hout of staal ten behoeve van de Urkersluis en Friese Sluis. Er volgt op de korte termijn een Statenvoorstel om dit tekort te dekken.

Roggebot
Het project 'Roggebot/N307' bestaat uit een infradeel Overijssel (ca. € 18,3 mln.), een watergerelateerde deel (ca. € 67,5 mln.) dat voor rekening komt van het Rijk (inclusief risico’s) en een infradeel Flevoland (ca. € 16,5 mln.). De besluitvorming heeft in september 2020 plaatsgevonden in de PS van Flevoland en Overijssel en door de minister van IenW. Het infradeel heeft in totaal een krediet van ca. € 30,3 mln. De risico's van beide infraprojecten worden gedragen door Flevoland en Overijssel (50%/50%).

Het risicobedrag bedraagt ca. € 4,9 mln. en is toe te schrijven aan ontwikkelingen, die van tevoren niet voorzien konden worden.

Enerzijds is dit risicoprofiel afgenomen doordat de gesprekken tussen opdrachtnemer en opdrachtgever over de contractuele discussies (VTW’s) eind december 2022 zijn afgerond. Opdrachtgever koopt de risico’s (met uitzondering van wijzigende wet- en regelgeving en extra scopewensen van opdrachtgever) tot einde werk af. Dit betekent dat alle risico’s voor rekening van opdrachtnemer zijn.

Anderzijds is het risicoprofiel toegenomen doordat de effecten van de coronacrisis én de Oekraïne oorlog inzichtelijk zijn en deze tot extreme prijsstijgingen leiden. Momenteel lopen er gesprekken met het Rijk over haar bijdrage aan deze indexering.  

Resumé
Het totaal aan risico van de bovengenoemde grote infrastructurele projecten is toegenomen tot ca. € 16,8 mln. (ten opzichte van ca. € 12,6 mln. in de Programmabegroting 2023).

Indien dit risico zich aandient heeft dat ca. € 0,42 mln. aan hogere kapitaallasten tot gevolg. Conform het risicomanagement beleid wordt deze extra kapitaallast vermenigvuldigd met de factor 3 en leidt dit tot een risicobedrag in het risicoprofiel van ca. € 1,3 mln.

Er wordt gewerkt aan een aantal andere grote infrastructurele projecten, waarvan de risico's (mogelijk) opgenomen gaan worden in het risicoprofiel in de risicoparagraaf. De risicobedragen worden pas duidelijk na aanbesteding of het aangaan van verplichtingen van deze projecten en worden daarom nu nog niet opgenomen in het risicoprofiel. Het gaat hier om de 'Rondweg Lelystad Zuid', 'Ontsluitingsweg Urk' en het 'Meerjarenprogramma Oeveronderhoud Flevoland'.

De Rondweg Lelystad Zuid heeft een totaal krediet van ca. € 39 mln., waarvan circa € 15 mln. voor rekening van de gemeente Lelystad en circa € 25 mln. voor rekening van de provincie. Het project zit in de voorbereidende fase en in het komende halfjaar zal blijken of de beoogde planning haalbaar is voor de samenwerkende partijen (gemeente Lelystad en de provincie).  

De ontsluitingsweg Urk heeft een totaal krediet van circa € 31 mln., waarvan circa € 23 mln. voor rekening van de provincie. Het project zit in de voorbereidende fase en naast de provincie nemen Urk en Noordoostpolder voor samen 25% deel.  

Het 'Meerjarenprogramma Oeveronderhoud Flevoland' heeft als doel om grootschalig onderhoud uit te voeren aan 47 kilometer oevers, verspreid over Flevoland. De uitvoering van de risicovolle oeverlocaties is inmiddels afgerond. Er is op dit moment, mede gezien de sterk toegenomen materiaalkosten, nog geen duidelijkheid over hoe om moet worden gegaan met de overige locaties.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

• Een grondige (integrale) voorbereiding met stakeholders zorgt voor een beheerste voorbereiding en uitvoering van de projecten.
• Daarnaast worden de projecten gestuurd met inachtneming van de risico's en zijn ervaren projectteams geformeerd om de projecten voor te bereiden en te realiseren.

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dat vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:

1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn (meerjarige begrotingshorizon tot 5 jaar).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor de reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de ‘langlopende schulden’ (vooruit ontvangen bedragen) te dekken. Gezien de huidige kapitaalmarkt bestaat het risico dat het doelrendement niet kan worden gerealiseerd, waardoor de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad dient aan te vullen. Voor het kwantificeren van het risico wordt voor de jaren 2023 tot en met 2027 uitgegaan van een te realiseren rendement van gemiddeld 2% (in plaats van de rekenrente van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van circa € 0,28 mln. per jaar, waarvan de kans van optreden op 50% is geschat. Ultimo 2026 zou dan het eigen vermogen € 0,8 mln. negatief zijn. Het risico is gelijk gebleven ten opzichte van de inschatting voor de Programmarekening 2021.

Voor 2022 heeft het risico zich voorgedaan. Het resultaat van het Nazorgfonds in 2022 is negatief. Dat komt doordat de doelvermogens wel op peil gehouden moeten worden, maar het rendement op het belegde vermogen was 14% negatief. Het gevolg daarvan is dat de buffer in de voorzieningen is aangesproken voor de nog niet gesloten stortplaatsen. Voor de gesloten stortplaats bestaat de buffer uit het eigen vermogen. Het effect van het negatieve resultaat is dat het eigen vermogen ultimo 2022 circa € 1 mln. negatief is.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt, binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.

In 2021 is gestart met een landelijk onderzoek naar de berekening van de rekenrente en er is inmiddels een voorlopig rapport met adviezen. Het doel van het onderzoek was te bepalen hoe de methodiek beter aan kan sluiten bij de werkelijke rendementen. Daardoor kunnen zowel de provincies als de exploitanten van de stortplaatsen duidelijkheid krijgen over de berekening van de op te leggen nazorgheffing. Over de toepassing en opvolging van de adviezen is nog geen besluit genomen, er zal nog een standpunt worden ingenomen via het Interprovinciaal overleg. Het is de bedoeling dat de rekenrente (en daarmee het te behalen rendement) beter aan zal sluiten bij de werkelijke capaciteit van het belegde vermogen, waardoor de kans en de impact van het beschreven risico af zal nemen.

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van een deel van het bedrijventerrein
is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit en door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij doordat:

• de verkoop van de gronden niet, later of tegen een lagere prijs wordt gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling hoger blijken te zijn dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.
De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald. Het besluit over het in operationeel gebruik nemen van Amsterdam Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft alleen invloed op de grondexploitatie Flight District. Voor het overige deel van het gebied is er sprake van een beperkter risico door het aantal verkopen en de verwachting dat de verkoop van gronden niet tegen lagere prijzen zal worden gerealiseerd. Er zijn 2 leningen verstrekt met een totaalbedrag van € 1,6 mln. In 2022 is de lening van € 0,6 mln. verlengd tot 1 juli 2023.

Samen met het verstrekte aandelenkapitaal (€ 1 mln.) bedraagt de omvang van de uitgezette middelen (op peildatum 31 december 2022) € 2,6 mln.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• De bedrijventerreinen rond Amsterdam Lelystad Airport hebben de status ‘bijzonder terrein’ gekregen, waardoor er ruimere mogelijkheden zijn voor ontwikkeling.
• Er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders. Zo moeten alle investeringsbeslissingen betreffende grondverwerving en bouwrijp maken, vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders.
• De kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering.
• De grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd.
• Voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen.
• Per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk als bestuurlijk geëvalueerd en besproken.
• SRE heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland ‘op orde’ gebracht. In 2021 is de overgang van de eigen ICT-omgeving naar clouddienstverlening voorbereid en in februari 2022 gerealiseerd.

De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat komende jaren in snel tempo voort. De 'Informatiestrategie 2021-2024' van provincie Flevoland (activiteiten, middelen) wordt daarom in 2022 geactualiseerd. Inmiddels zijn de 1^e stappen gezet, met name op het gebied van data gedreven werken (onder andere de implementatie van een nieuw dataplatform). Dit vraagt het nodige van de medewerkers van de provincie en daarom wordt er gericht gewerkt aan het vergroten van de digitale vaardigheden. Er is een digitale leeromgeving (e-learning) opgezet waarin 4 (specifiek voor provincie Flevoland ontwikkelde) basistrainingen inclusief workshops worden aangeboden.
Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle afdelingen met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle afdelingen met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op € 2,5 mln.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen ingevoerd:

• Actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s 'informatiebeveiliging', 'informatiebeheer' en 'data'.
• Ontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden (‘Medewerkers Digivaardig’).
• Interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (IDA).
• Continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van de afdeling IV.

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door Loyalis een actuariële berekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Programmabegroting 2023.

Bij het opstellen van de Jaarstukken is de hoogte van de benodigde voorziening opnieuw berekend.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

De resterende financiële risico's bedragen ca. € 0,2 mln.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Oorlog in Oekraïne
De oorlog in Oekraïne heeft invloed op heel Europa. De doorwerking in de energielevering is daarvan een duidelijk voorbeeld. Prijsstijgingen over de volle breedte en inflatie en zelfs een daling van de economische groei doen zich voor. Deze stijgingen hebben gevolgen voor onze begroting. Verder ontstaat er een beweging om een snellere energietransitie en minder afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te realiseren.

Dossier Stikstof

De Raad van State heeft op 29 mei 2019 beslist dat het 'Programma Aanpak Stikstof' (PAS) niet langer gebruikt mag worden als basis om toestemming te verlenen voor activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en soorten in Natura 2000-gebieden.

Deze beslissing heeft consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen - woningbouw, de aanleg van infrastructuur, de bouw van nieuwe bedrijventerreinen - en agrarische activiteiten die kunnen leiden tot een toename van dergelijke depositie. Waar het onder het PAS mogelijk was om relatief kleine nieuwe emissies met een melding af te doen is nu een vergunning vereist. Eerder gedane meldingen hebben hun rechtskracht verloren.

Nu het PAS niet meer als basis voor toestemmingverlening kan worden gebruikt, moet bij veel ontwikkelingen, ook op grote afstand van Natura 2000-gebieden, worden aangetoond dat er op voorhand geen significant schadelijke effecten te verwachten zijn op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

Pas als dit is aangetoond kan toestemming worden verleend via een vergunning op basis van de Wet natuurbescherming. GS (en in een aantal gevallen het ministerie van LNV) zijn het bevoegde gezag voor het verlenen van deze vergunning. Zij dienen dan ook te beoordelen of een natuurvergunning vereist is. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan of een Inpassingsplan moet eveneens beoordeeld worden of de door het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen significante gevolgen zouden kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Is dat het geval, dan kan het plan alleen doorgaan als de stikstofuitstoot gecompenseerd wordt door elders uitstoot te verminderen (het zogenoemde salderen). Dit laatste moet via een passende beoordeling worden onderbouwd.

Rijk en provincies hebben gewerkt aan een nieuwe stikstofaanpak die moet leiden tot het halen van de natuurdoelen, waarmee ook een basis wordt gelegd voor het verlenen van nieuwe vergunningen. De reductieambitie van 40% in 2025, 50% in 2030 en 74% in 2035 is vastgelegd als een omgevingswaarde in de Wet stikstofreductie en natuurherstel en wordt als richtinggevend doel in het 'Nationaal Programma Landelijk Gebied' (NPLG) ingebracht. De aanpak betreft enerzijds een pakket generieke maatregelen door het Rijk en anderzijds een gebiedsgerichte aanpak door de provincies.

Flevoland heeft in de nieuwe stikstofaanpak een bijzondere positie omdat wij geen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden hebben. We moeten echter wel een bijdrage leveren aan de vermindering van deposities op de ons omringende Natura 2000-gebieden (zoals de Wieden – Weerribben). Dit heeft met name een substantieel effect op de landbouw, maar ook voor andere sectoren heeft dit gevolgen.

In de Flevolandse Aanpak Stikstof (FAS) is onze gebiedsgerichte aanpak uitgewerkt. Onderdeel daarvan is een gebiedsproces dat is opgestart in de oostrand van de Noordoostpolder. Hier streven we naar een reductie van 50%. In de rest van de provincie is dat streven 20%. De plannen moeten in juli 2023 definitief worden gemaakt in een gebiedsplan en daarna worden opgenomen in het gebiedsprogramma van het NPLG. Daarbij wordt integraal gekeken naar de effecten voor natuur, klimaat en water. Waar mogelijk kunnen lokale meekoppelkansen, waarmee we andere doelen realiseren, worden benut.

In de tussentijd kunnen projecten met een substantiële toename in uitstoot alleen doorgaan als daar stikstofruimte voor wordt gevonden; dan wordt extern salderen via het maken van een passende beoordeling cruciaal. Deze stikstofruimte moet soms worden aangekocht. Dat brengt kosten met zich mee, vraagt tijd, zorgt voor juridische complicaties en er is niet altijd stikstofruimte genoeg. Bovendien zijn er veel partijen actief op de stikstofmarkt, waardoor er concurrentie ontstaat. De provincie heeft inmiddels een stikstofdepositiebank opgericht om stikstofruimte te kunnen opslaan en benutten voor prioritaire projecten van de provincie.

Speciale aandacht is er voor de zogenoemde PAS melders, bedrijven (veelal agrariërs) die in het verleden een relatief kleine emissietoename gemeld hebben waarvoor geen vergunning nodig was. Inmiddels is duidelijk dat een vergunning wel nodig is, maar is het zeer lastig om aan ruimte te komen (zie boven). In de tussentijd zitten deze ondernemers in de knel, wat versterkt wordt door een toename van het aantal handhavingsverzoeken. Om de PAS melders te helpen is in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering een legalisatieprogramma opgenomen, waarmee PAS melders alsnog een vergunning krijgen zodra het Rijk voor de benodigde stikstofruimte heeft gezorgd. PS en GS hebben aangegeven zelf actief stikstofruimte te willen verwerven om deze legalisatieslag te versnellen.

De risico’s binnen het dossier stikstof betreffen voor de provincie:

• De juridische complexiteit van de vraagstukken (en daarmee het formuleren van juridisch houdbare besluiten). Dit risico wordt versterkt doordat verschillende regelingen en besluiten van Rijk en provincies worden aangevochten (zoals de bouwvrijstelling en het besluit om niet handhavend op te treden bij PAS melders).
• De hoog oplopende kosten van diverse maatregelen, met name het opkopen van bedrijven die stikstof uitstoten. Hoewel er een transitiefonds is aangekondigd door het Rijk met veel financiële slagkracht (in totaal 24 miljard), is nog niet duidelijk hoe dit geld precies verdeeld gaat worden en kan het derhalve nog niet worden ingezet. Ook kan blijken dat het bedrag niet toereikend is.

Beheersmaatregelen

• In maart 2020 hebben PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen (€ 2,5 mln.) dat zonodig wordt opgehoogd. Bij de Perspectiefnota 2023-2026 is incidenteel een aanvullend bedrag van € 2,4 mln. beschikbaar gesteld. Aanvullende middelen komen beschikbaar via de rijksregelingen voor opkoop van bedrijven en de nog in te stellen regelingen voor innovatie, extensivering, omschakeling, opkoop, etc. Deze middelen worden ondergebracht in het transitiefonds NPLG (€ 24 miljard landelijk).

• Het is zaak voldoende deskundige capaciteit op het stikstofdossier in te zetten. Daarom is er structurele en incidentele capaciteit beschikbaar voor advisering aan GS, rapportage van de voortgang aan PS en participatie in externe processen. Ten aanzien van dit laatste punt heeft de provincie een actieve rol in (juridisch) afstemmingsoverleg met betrekking tot actuele vraagstukken rondom het stikstofdossier, ook wanneer er een relatie is met andere opgaven. Zo loopt er een apart spoor via het IPO (AC en BC stikstof) en participeert Flevoland in het bestuurlijk overleg (BO) stikstof met het Rijk. Hierdoor kunnen PS snel geïnformeerd worden bij knelpunten.

COVID-19
De gevolgen van de coronacrisis zijn de afgelopen jaren intens geweest. Ondanks veel onzekerheid en verschillen tussen sectoren heeft de Flevolandse samenleving en economie de coronacrisis goed doorstaan. Dit komt mede door de steunmaatregelen vanuit het provinciale coronanoodfonds en andere (tijdelijk) versoepelde regelingen. Zo hebben beheersmaatregelen zoals de compensatie voor het openbaar vervoer en in de culturele sector een dempende werking gehad. Tegelijkertijd is niet alles zoals voor het begin van de crisis. De sociaal-emotionele impact van de coronacrisis en ook de impact voor mensen die langdurig de fysieke effecten van een coronabesmetting ondervinden, zijn groot. De exacte impact van corona is niet goed te bepalen en zal niet langer als risico worden genoemd.

Woningopgave
Er is een tekort aan woonruimte in ons land. Alle provincies en dus ook aan Flevoland is gevraagd ruimte te bieden aan woningbouw. Tot en met 2030 gaat het in Flevoland om bijna 40.000 geplande woningen en tot en met 2050 kan dit aantal doorgroeien naar 100.000 - 120.000, afhankelijk van mede door het Rijk in te vullen randvoorwaarden. Hierover worden afspraken gemaakt met het Rijk in (onder meer) de 'Strategische Agenda Flevoland'. We willen niet alleen investeren in woningen, maar bouwen aan een vitale samenleving met alle aspecten van Brede Welvaart. Bij een dergelijke grootschalige en integrale ontwikkeling, die meerdere decennia beslaat, zullen zich risico’s in een breed spectrum voordoen voor de korte en lange termijn. Dit betreft niet zo zeer financiële of juridische aspecten, maar vooral de kans dat de ontwikkeling van de woonopgave kwalitatief of kwantitatief anders verloopt of vertraging oploopt dan op dit moment bekend is. Externe ontwikkelingen zijn bijvoorbeeld prijsstijgingen en renteontwikkeling. In dit proces wordt ook een rol aan de provincie toebedeeld in de nieuwe Wet versterking regie volkshuisvesting. Bij de verdere uitwerking van dit proces met alle regionale partners en het Rijk houden we met dergelijke risico’s rekening.

Openbaar vervoer
Inleiding
De maatregelen die het kabinet tijdens de coronapandemie heeft afgekondigd ter bestrijding van het virus zijn nog altijd van grote invloed op de exploitatie van het openbaar vervoer in Nederland. Nog steeds zorgt met name de mate waarin mensen thuiswerken ervoor dat de reizigersaantallen van vóór corona (en de bijbehorende opbrengsten) niet gerealiseerd worden. Dienstregelingen zijn echter op verzoek van het kabinet (dat de sector als “vitale functie” heeft aangemerkt) grotendeels in stand gehouden. Door middel van specifieke uitkeringen stelt het ministerie van IenW vergoedingen ter gedeeltelijke (maar tevens gemaximeerde) compensatie van gederfde opbrengsten beschikbaar. Decentrale overheden zijn zolang verplicht om haar jaarlijks te indexeren vaste exploitatiebijdragen ter beschikking te blijven stellen. Het is de verantwoordelijkheid van concessieverlener en vervoerders om afspraken te maken over het resterend financieel risico.

Beheersmaatregelen
De tussen de provincie als concessieverlener en vervoerders gemaakte afspraken om de sector toekomstbestendig te maken, maar tevens ter beperking van de financiële risico's, zijn voor de concessie IJsselmond vastgelegd in het opgestelde transitieplan. Voor de concessie Lelystad zijn afspraken hierover vastgelegd in de verlengingsovereenkomst van de concessie. Voor beide concessies heeft dit beperkte operationele gevolgen. Gezien de looptijd van deze concessies (tot 10 december 2023) zal het voorzieningenniveau in 2023 op gelijk niveau blijven met het voorzieningenniveau in 2022.

Momenteel is circa 85%-90% van het aantal reizigers weer teruggekeerd in het OV. Dit betekent niet dat ook de reizigersopbrengsten op gelijk niveau zijn. De reizigersopbrengsten liggen momenteel op circa 85% ten opzichte van 2019. Ook voor 2023 is er door het ministerie een specifieke subsidieregeling ('TransitieVergoeding Openbaar Vervoer 2023') aangekondigd. De publicatie zal naar verwachting in het eerste kwartaal van 2023 plaatsvinden. De exacte voorwaarden van de regeling zijn nog niet bekend. Er bestaat derhalve ook nog geen zicht of het aanvragen van de specifieke uitkering voor de concessies IJsselmond en Lelystad financieel gunstig is.

Na 31 december 2023 zal er vanuit het Rijk geen financiële ondersteuning aan de sector meer beschikbaar komen. De sector zal dan weer met de exploitatiebijdragen van de concessieverleners en de reizigersopbrengsten een gezond evenwicht dienen te bereiken.

Met ingang van 10 december 2023 gaan beide provinciale concessies op in de nieuwe concessie IJssel-Vecht. Het opbrengstenrisico zal vanaf dat moment bij de vervoerder komen te liggen. Om de nadelige effecten (onzekerheid) van corona op de reizigersopbrengsten te beheersen, hebben provincie en vervoerder als onderdeel van de aanbesteding afspraken gemaakt over scenario’s waarin de opbrengsten zich tot en met 2025 kunnen ontwikkelen. Het verwacht maximaal financieel risico als gevolg hiervan wordt vooralsnog ingeschat op € 700.000.

Dekking
Voor het afdekken van de provinciale financiële risico’s in het openbaar vervoer is binnen de 'Brede Bestemmingsreserve' bij het vaststellen van de Najaarsnota 2020 een bedrag van € 2,25 mln. geoormerkt. Indien de stijgende lijn van het reizigersherstel zich niet, of in zeer beperkte mate, voortzet dan biedt de geoormerkte reservering voldoende middelen om de hierboven vermelde maximale provinciale risico’s (al dan niet in combinatie met de ’s rijks specifieke uitkering) te dekken.

Overige ontwikkelingen

• De opbrengst uit het provinciefonds is de belangrijkste inkomstenbron voor de provincie. De omvang van die inkomstenbron in de meerjarenraming is gebaseerd op de meicirculaire 2022, inclusief de ontwikkelingen die in de Perspectiefnota 2023 - 2026 zijn opgenomen. De omvang van de toekomstige accressen is nog wel onzeker. Deze onzekerheid bestaat uit het gegeven dat drie keer per jaar bijstelling plaats zal vinden op basis van de gerealiseerde uitgaven door het Rijk.
  Het coalitieakkoord van Rutte IV introduceert een nieuwe financieringssystematiek voor decentrale overheden, met ingang van 2026. Die financieringssystematiek gaat over het provinciefonds, de opcenten van de Motorrijtuigenbelasting en het accres (autonome ontwikkelingen). Het Rijk heeft aangegeven dat vanaf 2026 de methode 'samen de trap op en trap af' wordt losgelaten. De omvang van het provinciefonds beweegt dan niet meer mee met de uitgaven van het Rijk. De omvang wordt vastgezet en alleen nog aangepast voor loon- en prijsontwikkelingen of taakmutaties. Dit voorgestelde systeem leidt wel tot stabiliteit, een wens van de provincies, maar vooralsnog lijkt het er op dat de omvang in 2026 teruggezet wordt met € 250 mln. Daarnaast is de 'opschalingskorting' vanaf 2026 ook weer ingerekend. Daarom wordt nu gesproken over het "ravijn 2026". De provincies hebben meer duidelijkheid gevraagd en verwachten dat ook bij de voorjaarsnota 2023 van het Rijk.

• Sinds 2019 onderzoekt het Rijk het verdeelmodel van het provinciefonds. Het doel van het onderzoek is om een nieuwe kosten georiënteerde verdeling te maken, waarbij recht gedaan wordt aan de eigenheid en autonomie van de provincies. Omdat het gaat om de 'verdeling' zal met dit traject niet de omvang van het provinciefonds aanpast worden. Daardoor zullen herverdelingseffecten plaatsvinden. Dus waar sommige provincies meer uit het fonds zullen krijgen moeten andere inleveren. De voorziene herverdeeleffecten kunnen een omvangrijk gevolg hebben voor de financiële positie van onze provincie.
• De uitvoering van de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2024 wordt ingevoerd, gaat gepaard met onzekerheden. Een nieuw uitstel brengt allerlei risico’s met zich mee. Anderzijds is een goed functionerend en stabiel Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) randvoorwaarde om inwoners en bedrijven te faciliteren en de aanvragen goed te behandelen. Naast gemeenten hebben ook provincies te maken met deze vormen van dienstverlening. Een goed werkend systeem is verder van belang om maatschappelijke opgaven te faciliteren.